地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是國家立法的重要補(bǔ)充。保山市人大常委會自2016年3月1日起獲得地方立法權(quán)以來，堅持依法立法、科學(xué)立法、民主立法，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，不斷提高立法質(zhì)量，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。已制定七部地方性法規(guī)：《保山市昌寧田園城市保護(hù)條例》于2017年10月13日起施行；《保山市龍陵松山戰(zhàn)役戰(zhàn)場遺址保護(hù)條例》于2019年1月1日起施行；《保山市城市環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》于2019年10月1日起施行；《保山市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)條例》于2020年4月9日起施行；《保山市和順古鎮(zhèn)保護(hù)條例》于2021年7月1日起施行；《保山市鄉(xiāng)村清潔條例》于2022年1月1日起施行；《保山市文明行為促進(jìn)條例》于2023年1月1日起施行。這七部地方性法規(guī)都由省人大常委會報送全國人大常委會和國務(wù)院備案。為深入推進(jìn)法治保山建設(shè)作出了貢獻(xiàn)。

一、充分認(rèn)識地方立法在國家治理中的重要作用

新中國成立以來，我國地方立法經(jīng)歷了一個從無到有、主體從少到多的發(fā)展變化過程。這個過程與我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)同步，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不斷推動的結(jié)果；反映了對依法治國和國家治理認(rèn)識的不斷深化，黨治國理政方式的重大轉(zhuǎn)變，是改革開放40多年來民主法治建設(shè)不斷發(fā)展的結(jié)果；賦予地方立法權(quán)，是我國立法體制的重大變化，是法治建設(shè)的重要里程碑，也是地方立法功效和作用不斷發(fā)現(xiàn)的結(jié)果。地方立法為加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)，充分發(fā)揮地方主動性、積極性、創(chuàng)造性，不斷完善地方治理體制機(jī)制、提升地方治理能力和水平，發(fā)揮了重要作用。

在貫徹落實(shí)國家法律、行政法規(guī)和國家政策中發(fā)揮重要作用。我國實(shí)行單一制，地方由中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，但中央精神和很多法律、行政法規(guī)規(guī)定都有一個如何落地、如何接地問題，很多制度都需要結(jié)合地方實(shí)際來具體化，也就是要解決好立法通達(dá)群眾、通達(dá)基層的“最后一公里”問題，這都需要地方性法規(guī)發(fā)揮應(yīng)有的作用。實(shí)踐中，實(shí)施類地方立法占有相當(dāng)大的比重。

在因地制宜管理地方事務(wù)，推進(jìn)地方治理中發(fā)揮重要作用。各地根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，對由國家統(tǒng)一立法難以調(diào)整的本地方事務(wù)，積極開展創(chuàng)制性立法，為地方實(shí)現(xiàn)依法治理提供有力法治保障。一些地方把中央有關(guān)精神、法律行政法規(guī)有關(guān)規(guī)定、國家有關(guān)政策等進(jìn)行梳理集合，結(jié)合地方實(shí)際制定地方性法規(guī)，為地方加強(qiáng)某方面工作提供綜合性制度支撐。還有一些地方抓住本地特有的問題開展立法，以“小切口”解決國家立法“無法觸及”的問題，提高立法的針對性。

先行先試、為國家立法提供樣本和經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮立法試驗(yàn)田作用。各地依照法定權(quán)限，對國家尚未立法的事項(xiàng)，積極開展先行先試立法，充分發(fā)揮地方立法“試驗(yàn)田”的作用，為國家立法積累經(jīng)驗(yàn)，提供樣本。

在增強(qiáng)法治觀念，培養(yǎng)法治人才，充分發(fā)揮人大制度功能方面發(fā)揮重要作用。立法實(shí)踐的需求牽引、鍛煉磨礪，培養(yǎng)形成了各地立法工作隊(duì)伍，為各地人大常委會行使好立法權(quán)，充分發(fā)揮人大制度功能發(fā)揮積極作用。地方立法是一項(xiàng)涉及黨委、人大、政府的全局性工作，需要認(rèn)真研究、妥善處理立法過程中提出的不同意見，在矛盾的焦點(diǎn)上砍一刀，這對地方領(lǐng)導(dǎo)干部是一種生動的法治實(shí)踐教育。地方立法貼近地方實(shí)際，公眾參與地方立法又是有效的普法教育。

二、地方立法程序過程與重點(diǎn)環(huán)節(jié)

立項(xiàng)。即確定立什么法、解決什么問題。當(dāng)前，立法需求旺盛，立法資源有限，科學(xué)確定立法項(xiàng)目，可使有限的立法資源用在急需必要的立法項(xiàng)目，高質(zhì)量地推進(jìn)制度建設(shè)。如果立法項(xiàng)目選擇不當(dāng)，可能導(dǎo)致立法難度增加，立法效果不佳等問題。實(shí)踐中，確定立法項(xiàng)目，大致是通過立法規(guī)劃、立法工作計劃確定，也有根據(jù)實(shí)際需要，臨時追加的。

起草。起草地方性法規(guī)草案，是地方立法的基礎(chǔ)性工作。從國家立法和各地實(shí)踐看，起草法律、法規(guī)草案的主要環(huán)節(jié)有：一是明確起草任務(wù)和組織。明確起草任務(wù)、時間、組織和責(zé)任，其中最重要的是明確承擔(dān)起草任務(wù)的人員和組織形式。二是進(jìn)行深入調(diào)查研究。起草階段的調(diào)查研究，重點(diǎn)在于摸清立法調(diào)整事項(xiàng)的現(xiàn)狀、問題、緣由、出路、方案等。三是起草條文、反復(fù)打磨。明確立法要解決的主要問題和可供選擇的解決方案等，在形成基本共識的基礎(chǔ)上，起草條文草案，廣泛征求意見，不斷打磨完善。

審議。審議是立法最基本的活動，立法程序的核心環(huán)節(jié)，也是審查法規(guī)草案是否必要、可行、成熟的法定形式。按照立法法的規(guī)定，地方性法規(guī)案的提出、審議和表決程序，根據(jù)地方各級人大和政府組織法，參照全國人大及其常委會立法程序，由地方人大規(guī)定。做好地方性法規(guī)案審議：一是組織做好審議前的準(zhǔn)備。二是根據(jù)法規(guī)草案的成熟程度和立法所調(diào)整社會關(guān)系的復(fù)雜程度，科學(xué)合理地確定法規(guī)草案的審議次數(shù)。三是把握好審議的重點(diǎn)。發(fā)揮草案說明、修改意見的匯報、審議結(jié)果的報告等文件的引導(dǎo)作用。四是對特別重大事項(xiàng)作出規(guī)定的法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)提請人大會議審議。

批準(zhǔn)。設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報省、自治區(qū)的人大常委會批準(zhǔn)后施行。省級人大常委會的審查標(biāo)準(zhǔn)是合法性審查，不包括合理性審查，也即對于設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)的規(guī)定是否合理、立法技術(shù)是否成熟、文字表達(dá)是否優(yōu)美等，不作為不予批準(zhǔn)的依據(jù)。

另外，省、自治區(qū)人大常委會對報請批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的政府規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理：一是如認(rèn)為設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)相關(guān)規(guī)定是適當(dāng)?shù)?，可以予以批?zhǔn)，按照地方性法規(guī)效力高于規(guī)章的原則，在設(shè)區(qū)的市的范圍內(nèi)，適用該設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)；二是如認(rèn)為設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)相關(guān)規(guī)定不適當(dāng)，可以建議設(shè)區(qū)的市人大常委會修改，不修改可以不予批準(zhǔn)；三是如認(rèn)為設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)和省、自治區(qū)的政府規(guī)章都不適當(dāng)，可以分別要求相關(guān)制定機(jī)關(guān)作出修改。

要完善立法工作格局，健全立法工作機(jī)制。經(jīng)過實(shí)踐探索，已形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局，立法工作機(jī)制不斷完善。黨中央和有立法權(quán)的地方黨委加強(qiáng)對主題重大、政治敏感、情況復(fù)雜、社會關(guān)注度高的重要法律法規(guī)規(guī)章制定工作的領(lǐng)導(dǎo)，討論決定立法涉及的重大體制和重大政策調(diào)整，協(xié)調(diào)解決重大立法爭議。人大常委會黨組堅決貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，將黨的政策主張轉(zhuǎn)化為國家意志，立法中的重大事項(xiàng)、重大問題和重要情況及時請示報告。人大主導(dǎo)是人大行使立法權(quán)的應(yīng)有之義，要通過立項(xiàng)、起草、審議等立法關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮主導(dǎo)作用。立法的基礎(chǔ)在政府，要以政府為依托；同時要保障各方有序參與，集思廣益，匯集民情民意民智。

要不斷完善立法工作機(jī)制，提高科學(xué)立法、民主立法、依法立法水平，提高立法質(zhì)量和效率。立法程序是立法工作機(jī)制的核心要素，是確保立法科學(xué)和民主、質(zhì)量和效率的必要制度安排。法律法規(guī)案必須經(jīng)過審議討論，方可交付表決，是民主立法的重要體現(xiàn)，也是為了形成正確的統(tǒng)一的意見；法律法規(guī)案經(jīng)過一定的程序，必須交付表決，就是為了保證效率，防止久拖不決。

三、地方立法的制度規(guī)范與重要關(guān)系

權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。權(quán)利與義務(wù)是統(tǒng)一的，沒有無權(quán)利的義務(wù)，也沒有無義務(wù)的權(quán)利，立法要平衡規(guī)定好權(quán)利和義務(wù)。權(quán)利要依法行使，有權(quán)利就要有保障，公民、法人和其他組織合法權(quán)益受到侵犯，應(yīng)當(dāng)有補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制，公民也應(yīng)當(dāng)依法履行應(yīng)盡的義務(wù)。

地方立法要深入研究所涉及的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系及其內(nèi)涵、依據(jù)、影響和實(shí)現(xiàn)路徑等，健全立法過程中的利益訴求表達(dá)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制，平衡好法律規(guī)范中的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系。權(quán)力是把雙刃劍，在立法中，既要賦予政府必要的權(quán)力，以確保政府有措施有手段有能力進(jìn)行有效治理；又要對政府權(quán)力的行使加以規(guī)范、制約和監(jiān)督，劃定邊界，明確方式和責(zé)任。有權(quán)就有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。要通過設(shè)立相應(yīng)制度，防止權(quán)力濫用，確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)利不受侵害?？偟膩碇v，權(quán)力的授予應(yīng)當(dāng)以必要為限度，堅持公開、公平、公正，依法按程序行使權(quán)力，建立相對人、內(nèi)部和外部等監(jiān)督制約機(jī)制，是保障權(quán)力正確行使的基本要求。

對公共權(quán)力而言，要強(qiáng)化立法就是立責(zé)的法治觀念，既要賦權(quán)，又要限權(quán)、控權(quán)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。要按照職權(quán)法定、程序法定、監(jiān)督有效原則，合理規(guī)范公共管理部門的權(quán)力與責(zé)任，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，推動政府轉(zhuǎn)變職能，簡政放權(quán)，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)法治生態(tài)環(huán)境和社會公平正義。

同上位法保持一致與創(chuàng)新補(bǔ)充完善的關(guān)系。地方立法要充分體現(xiàn)法制統(tǒng)一的要求，與上位法保持一致，不得與憲法、法律、行政法規(guī)的具體條文內(nèi)容相沖突；也不得與憲法、法律、行政法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)、基本原則相沖突。同時，地方立法也要立足本地實(shí)際，解決本地問題，突出地方特色，保持其生命活力。

地方立法要發(fā)揮好其獨(dú)特作用，就要在中國特色社會主義法治體系的框架內(nèi)，按照“不抵觸、有特色、可操作”的要求，寓“統(tǒng)一”于“特色”，融“特色”于“統(tǒng)一”，把上位法的一般規(guī)定與本地實(shí)際需要緊密結(jié)合起來，做到既不與上位法相抵觸，又從本地實(shí)際出發(fā)，在增強(qiáng)地方特色上下功夫，在創(chuàng)新發(fā)展上下功夫，把主要精力放在對本地情況進(jìn)行科學(xué)分析上，真正把地方立法同解決本地特殊問題結(jié)合起來，突出重點(diǎn)，針對實(shí)際，做好創(chuàng)新補(bǔ)充完善工作，始終保持地方立法的生機(jī)和活力。

盡力而為與量力而行的關(guān)系。立法為民、保障民生、惠民利民，是地方立法的重要價值取向。地方立法要立足于改善人民生活品質(zhì)，積極推進(jìn)就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房、養(yǎng)老、食品安全、生態(tài)環(huán)境、社會治安等領(lǐng)域的惠民立法。與此同時，落實(shí)相關(guān)惠民利民舉措，需要真金白銀來支撐，要平衡好立法保障的良好愿望和當(dāng)?shù)貙?shí)際承受能力的關(guān)系。既要盡力而為，又要實(shí)事求是，量力而行，不能脫離實(shí)際制定難以兌現(xiàn)的規(guī)定。

要以滿足人民群眾基本需求為目標(biāo)，合理確定社會保障項(xiàng)目和水平，防止脫離經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，超出財政承受能力，甚至盲目透支舉債。立法工作要在提升制度公平性上下功夫，合理引導(dǎo)預(yù)期，通過建立公平公正的社會制度環(huán)境，為人民群眾創(chuàng)造更加公平的教育機(jī)會、就業(yè)機(jī)會，引導(dǎo)人們靠勞動、創(chuàng)造來獲取報酬、體現(xiàn)價值。

原則與具體的關(guān)系。法律、行政法規(guī)等全國性立法，出于區(qū)域差異和普遍適用考慮，對一些內(nèi)容只能作比較原則性的規(guī)定，目的是預(yù)留出空間讓地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況作出具體規(guī)定。這時，地方立法特別是設(shè)區(qū)的市立法就應(yīng)充分發(fā)揮職能作用，用好用足憲法、法律賦予的立法權(quán)，側(cè)重于解決好具體問題，不宜再作粗線條的原則規(guī)定。要研究清楚法規(guī)所調(diào)整的社會關(guān)系，盡可能實(shí)現(xiàn)精細(xì)化，能具體就具體，能明確就明確，增強(qiáng)法規(guī)的針對性、有效性和可操作性，因地制宜解決地方實(shí)際問題，避免出現(xiàn)含糊不清、模棱兩可的規(guī)范，真正做到立得住、行得通、可執(zhí)行、真管用。

我們要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想和中央人大工作會議精神，堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，堅持不抵觸、有特色、可操作，把握地方立法規(guī)律，提高地方立法質(zhì)量，今年要制定好《保山市集中式飲用水水源地保護(hù)條例》，為法治建設(shè)貢獻(xiàn)力量。